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“营改增”的功过评说与建议  

2012-05-30 13:49:00|  分类: 财税 |  标签: |举报 |字号 订阅

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“营改增”的功过评说与建议

中国农业大学经济管理学院 葛长银

刊于《财会学习》2012年6期“税务园地”

 

营业税改为增值税,简称“营改增”,是中央第一大税种“改编”地方第一大税种,于我国税制改革的方向、中央与地方的财政分成、企业税负的增减以及社会分配,都是一件大事,同时也是我国税收史上的重要事件。

对于重要事件,政策的制定者总是从“自己专业学识的角度”来设计、推演或解释相关政策的预期——比如出台“营改增”政策,政策制定者宣传的预期就是调整税收结构,鼓励现代服务业、中小企业,消除营业税的重复纳税,减轻企业税负,服务企业出口可以获得退税等等,这些预期都是值得称道的,但能否实现,则要以政策运行结果来证实;至于新推行的政策会带来哪些可能的负面影响,政策制定者也应交代明白——这一点财税部门做得不够敞亮,在推行实施“营改增”政策时,没有交代“营改增”可能带来的负面影响。

上海市的“营改增”试点工作已经实施了四个多月,结果如何,政府与企业的说法可谓众口不一,其中各自的偏向性十分明显。为了以正视听,也为了以后的“营改增”试点地区提供参考建议,我们不揣浅陋,想站在中间立场对“营改增”的功过是非进行评价——当然,我们是不是站在中间立场还有待评价。

1.“营改增”的功绩

依据我们的学识和能被接受的相关信息,我们认为“营改增”的功绩主要体现在以下三个方面:

1)小规模纳税人确实受益

实施“营改增”后,小规模纳税人的流转税率从5%的价内营业税降到3%的价外增值税,税率直接降低40%多,这个减税政策是很实在的,作用也是非常明显的,也已被上海8.5万户小规模纳税人减轻税负的事实所证明。足以说明,政策的制定者确实想减轻小规模纳税人的税负,鼓励众多小企业吸纳社会就业,为社会稳定尽绵薄之力。这确实也是我们希望看到的直接减轻企业税负的政策。但监管部门需要注意这条政策带来的负面影响,她会导致很多企业“不想长大”或“不愿升级”,并想方设法保持小规模纳税人的身份以便享受低税率优惠。小规模纳税人不愿意晋升为一般纳税人,正如人不愿意长大一样,会影响经营者的心态及其行为,影响企业的成长和长足发展,这不论是对企业,还是对税源,都是不利的。

2)加强了税控功能

经过多年的发展,我国增值税的税控系统已十分严密,在防止企业偷税漏税方面,起到重要的作用。而营业税的防控则相对落后,所辖行业偷逃税款成风,税款流失严重。“营改增”后,借助增值税严密的税控系统和强大的反避税功能,可以有效地防止企业偷税漏税,增加税收总量。我们认为,各地政府积极推动“营改增”进程,除了“营改增”后的“税收归地方”这条政策的“魅力”外,也正是看中了“营改增”具有“加强税控功能,增加税收总量”的作用。

政策的制定者其实也清楚“营改增”后,因税控功能的加强而会增加税收总量,但顾虑纳税人的承受力和社会情绪,便憋着没有说出来。但这是瞒不住的,增加税收总量,不论是对政府还是对站在政府一边的政策制定者来说,都是毋容置疑的。

不应隐瞒的还有,等全国各地全面实施“营改增”后,中央会参与这一块税收的分配。

3)为结构性减税做出一定贡献

“营改增”的主要目的之一是结构性减税。依据财政部2012511日的数据,继一季度全国税收收入10.3%的增幅创下近三年来最低之后,4月份全国税收增速继续大幅回落,单月增幅已降至2.6%,同比回落23.3个百分点;14月累计数据是全国税收收入增长8.1%,增幅同比回落22.4个百分点。回落的首要原因是我们经济增长趋缓,但另一个主要原因,就是与密集出台的结构性减税政策有关,“营改增”政策便是其中之一——当然,其影响数据不好测算。

从上海“营改增”的实践看,“营改增”后,购买服务的企业能取得增值税进项税金进行抵扣,确实减了轻增值税税负;但不能忽视的是:由于进项税金抵扣了增值税,就不能进入企业成本,购买服务的企业会增加企业所得税(一般是进项税金的25%)。减轻的增值税与增加的企业所得税相抵,企业的总体税负还是减轻很多(一般是进项税金的75%)——当然,这是在“不涨价”的前提条件下测算的。假如提供服务的企业因“营改增”后自身税负的增加而涨价,购买服务的企业在减轻税负的同时,增加了成本,而且增加的成本大于减轻的税负,下游企业的盈利就会受到影响。并且,这个“假如”在上海已经成真,很多交通运输和服务企业因“营改增”后自身的税负增加而提价,转移经营成本。这或许是政策的制定者没有想到的,也是我们不能回避的“失策”之一。

2.“营改增”的失策

“营改增”的失策主要表现在增加了交通运输业和部分服务业一般纳税人企业的税负,这些企业会把这些“增长”传递到社会物价上去。而控制物价,恰恰是我们目前的一项国策。

1)陆路交通运输业税负明显增长

“营改增”前,交通运输业执行3%的营业税税率;“营改增”后,执行11%的增值税税率。税率提高了近8个百分点。如此设计,企业的进项税金只有保持在8%以上,才可能减负。但这在目前的交通运输业尤其是陆路运输业根本不可能做到。政策和实务之所以产生如此大的差距,我们认为原因大致有二:一是不知轻重。政策的制定者在测算交通运输业税率时,是依据新办企业在纸上推演的,并着重考虑其购买运输设备可以进行抵扣的因素;但现实是,“营改增”的企业都是经营资产一应俱全的“老户”,大都没有“新办企业购买运输设备进行抵扣”这一项,导致税负由此大涨。二是下手太重。依据现行税法规定,企业主要生产设备的折旧年限一般为10年,“飞机、火车、轮船以外的运输工具”为4年,那么交通运输业的主要固定资产要10年或4年才能更新,其间基本没有固定资产支出,也就没有增值税抵扣;其主要成本如燃油(尤其是外地加油)、过路过桥费、过境费、停车费等等,很难获得增值税专用发票,也不能抵扣,税负势必增加。

如果没有考虑这些因素就把交通运输业的增值税税率定为11%,那是不知轻重;若是考虑了,就是下手太重。

上海市的“营改增”实践也证明了交通运输业税负增加的事实。上海宝钢物流有限公司就坦言“他们企业的税率原来缴营业税是3%,现在缴增值税是11%,似乎提高太多”。上海市促进中小企业发展协调办公室就“营改增”的影响对200多家试点企业进行问卷调查,结果显示,“营改增”导致物流企业特别是陆路运输企业税负有所增加。

若交通运输业难以承受税负的重压,他们就会通过提价的方式进行“压力转移”;而物流成本的增加,势必会导致社会物价的上扬,这也是我们不愿意看到的。

2)人力资源密集的现代服务业的税负或会增加

我们以会计师事务所为例,对其“营改增”后的税负进行探讨:

假设某会计师事务所的年收入为1000万元,若按5%的税率缴纳营业税,则为50万元(1000×5%);若按6%的税率缴纳增值税,则销项税金为60万元(1000×6%)——至于实际缴纳多少税金,则要看他们取得的进项税金了。若他们取得的进项税金大于10万元,他们的税负减轻;若小于10万,则税负加重。我们可以设想一下,一家正常经营的会计师事务所,一不需要购买机器设备,二不需要购买原材料,三不需要购买低值易耗品,能取得什么进项税金?何况一些支出若不能取得增值税专用发票,也不能抵扣的,税负必增无疑。

对以信息服务为主——比如网站或IT企业来说,由于人力资源密集,成本多为工资支出,能取得抵扣的项目不多,也会增加一定的税负。但对技术交易为主的企业,“营改增”后,会由享受免征营业税的优惠政策,转为继续享受免征增值税的优惠政策。但要享受这些政策,必须办理相关手续,相关企业一定要注意履行手续。

现代服务业的税负增加,也势必会出现转嫁成本行为。这也是我们要关注的。

3)“营改增”失策的原因分析

坐而论道的传统思想深刻地影响着我们的教育方针,继而影响受教育者的行为。比如我们的治学偏好在“假设”下求证问题,深受其熏陶的高学历政策制定者,在制定我们的税收制度时,也难免会在“假设”的前提下进行设计。但差别是:很多在“假设”下进行的学术研究,其结果是无法验证或不需要验证的;而税收政策的“假设”就不一样了,那是要落到实处让实践检验的——所以这“假设”不能太假,否则就会离题万里。从“营改增”的失策来看,政策的制定者对这两种“假设”,因缺少对行业的了解或务实的考虑,或许没有区分清楚。

例如在设计交通运输业11%的税率时,政策制定者因理论的习性会自觉地从新办企业——或假设企业为新办企业的角度,去考虑其运输设备进项税金的抵扣问题,但这恰恰忽略了现实,或说这个假设不存在——因为执行“营改增”的企业,没有新办企业,都是“老户”,很难取得运输设备的进项税金,税负增加在所难免。在新增税负的重压之下,这些企业还有可能通过不正当的手段“改头换面”,纷纷以“新企业”的面孔出现,来适应“假设”的政策设计。这也是我们应该提前考虑到的并要加以防范的。

“营改增”政策在推广宣传时,也使用了“假设”手法,例如为了解释“结构性减税”,政策制定者抛出一个案例:上海市某交通运输企业A公司为生产企业B公司提供运输劳务,取得收入1000万元,其中耗用油品等可抵扣费用为470.6万元。B公司当年确认销项税额500万元,进项税额300万元(不包括运费进项)。

假设业务发生在2011年,按照现行政策计算。

1)A公司按照3%的税率缴纳营业税,缴纳30万元营业税。

2)B公司按照7%的进项抵扣,抵扣运费进项70万元。

3)B公司应缴增值税500-300-70=130(万元)。

假设该业务发生在2012年,按照上海营业税改征增值税政策计算。

1)A公司应缴增值税1000×11%-470.6×17%=30(万元),即A公司税负既没有增加,又没有减少。

2)B公司按照11%的进项抵扣,抵扣运费进项税110万元。

3)B公司应缴增值税500-300-110=90(万元)。

两种方案比较,营业税改征增值税后,A公司税负持平,B公司减少增值税款支出40万元,达到了结构性减税的目的。

我们的疑问是,这精确的470.6万元是哪来的?肯定是给定的,或是根据结论倒推的,也就是假设的。而现实是,A企业或许不能发生470.6万元费用,或发生了根本不能如数取得增值税专用发票,那A公司的税负还能持平吗?A公司的税负若增加,会不会通过提价的方式转移给B公司?或者说B公司减税40万元,成本会不会增加50万元?这些问题都是客观存在的,不是假设的。是以我们的政策制定,不能基于假设或在纸上演练政策的预期;不然,调整政策会给我们带来巨大的社会运行成本——这都是纳税人的税款。

3.“营改增”的建议

针对“营改增”的功过及其评价,我们建议如下:

1)要关注结构性增税

依据平衡原理,有减就有增,自然界如此,经济社会如此,“营改增”也如此。推广“营改增”的过程中,我们在宣传“结构性减税”利好功能的同时,也要密切关注“结构性增税”问题。

改革开放后,我们的经济发展迅猛,社会财富也积聚丰厚,但我们的分配出了问题。其中之一就是税负太重,国家拿得偏多。因此在“营改增”过程中,我们要关注结构性增税——不能让本来不公的分配问题进一步加剧。一旦发现结构性增税,就要积极研究对策,减轻企业税负。对于这个问题,政府应该有个度量,不能一想到收税就立即猴急跟抢钱似的,要在清楚“民富国才强”的道理下,考虑国家的长远发展——凡是不长远的政策,都是有一定危害性的。

2)要防止物价上扬

“营改增”后,对一般纳税人特别是交通运输业和人力资源密集的现代服务业的企业来说,税负会有所增长。这会导致企业进行成本转移,传递到物价上去——上海市的实践也证明了很多企业因税负的增加提升服务价格。维护物价稳定是一个大局。针对这一现实,已经“营改增”的上海市正在积极研究退税、补贴政策。我们建议比照现行的“超过3%税负退还”的优惠政策,来解决交通运输业的高税负问题,防止其成本传递到物价上去。北京等积极推行“营改增”的地区,则要在税率设计上重新测算,从“根上”降低交通运输业等行业的税负——这也是我们的第三条建议。

3)要优化税率体系

“营改增”除了具有“调整税负结构”功能外,我们更应看重其税控——也即在防范偷税漏税方面的功能。我国现行的税率已经较高,企业税负普遍较重,是以我们主张要通过税控而不是通过高税率来增加税收总量。在“营改增”的范围内,交通运输业与部分现代服务业(包括研发和技术服务、信息技术服务、文化创意服务、物流辅助服务、有形动产租赁服务、鉴证咨询服务),具有不同的特征、不同的运营方式以及不同的盈利空间等差异,而且这个差异在一些企业还很大。因此我们建议,在既有17%13%11%6%四档税率的基础上,再增加几档税率。比如,在注重文化建设的大格局下,文化创意产业可执行5%的税率;把交通运输业降到6%的税率。

优化现行税率体系,要注重在试点实践中吸取经验和教训;最好有一线人员参与制度设计。

4要减轻政策的运行成本

我们的税收政策最终是要在全国推行的,所以要考虑政策运行的庞大社会成本,是以要尽量做到政策一步到位,不能太折腾;而做到的前提是多做调查研究,实事求是——不然,浪费的都是国力。另外一个具体问题是,在“营改增”过渡期间,企业要同时接受国税与地税的管理和稽查,办理两份手续以及往返两个税务机关之间,这会增加企业的资金成本和人力成本,汇集起来就是巨大的社会成本。两个税收征管机构的重复配置,不仅提高了征税成本,也造成了社会资源的大量浪费。国税和地税的合并已是大势所趋。

5要防止“营改增”企业虚开专用发票

增值税的“老户”对增值税的管理是相对熟悉的,也知道其中的风险。但对于“营改增”过来的“新户”,就未必会像“老户”那样了解增值税的法规了,也不一定清楚“违反增值税法规最高可判死刑”的条款。如果“新户”感到税负加重,他们或许会通过不正当的渠道去虚开增值税专用发票,来减轻企业税负——而且,这个现象是必然存在的。税务监管部门要提前做些工作,进行事前控制。

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